Р Е Ш Е Н И Е
 
№ 184   29.11.2019 година град Търговище
 
В ИМЕТО НА НАРОДА
 
Административен съд- гр.Търговище
на двадесет и девети октомври две хиляди и деветнадесета година
в публично съдебно заседание, в следния състав:
ПРЕДСЕДАТЕЛ –  Росица Цветкова
ЧЛЕНОВЕ: Албена Стефанова 
Иванка Иванова
Секретар- Стоянка Иванова
Прокурор- Васил Ангелов
като разгледа докладваното от съдия-докладчика Албена Стефанова а.х.д. № 202  по описа за 2019 година на съда, за да се произнесе взе предвид следното:

Производството е по Глава десета, раздел ІІІ на АПК.
Образувано е по протест на прокурор-Пламен Трифонов  при Районна  прокуратура- Попово срещу  разпоредбите на чл.9, т.20,  чл.22, ал.2, ал.3 и ал.4, чл.26, чл.31,ал.1, чл.33, чл.57, ал.1, ал.2 и ал.3, чл.58, ал.2, чл.59,ал.1 и ал.2 от Наредба за управление на отпадъците на територията на Община Опака, приета с Решение № 76/27.05.2016г. по Протокол № 8/27.05.2016г. на Общински съвет-Опака.
В протеста се излага становище за противоречие на чл.9, т.20, чл.26, чл.31, ал.1, чл.33 от Наредбата с тази на чл.35, ал.2, т.2 от Закона за управление на отпадъците /ЗУО/. Навежда се, че разпоредбата на чл.22, ал.2 от Наредбата пряко противоречи на чл.15,ал.1,т.1,т.3,т.4,т.5 и т.10 от Наредба за управление на строителните отпадъци и за влагане на рециклирани строителни материали, приета с ПМС № 267/05.12.2017г.,ДВ бр.98/08.12.2017г. Излагат се доводи, обосноваващи противоречие на чл.22, ал.3 и ал.4 от Наредбата на чл.11, ал.4 от ЗУО, във връзка с чл.156 б от ЗУТ. Навежда се, че чл.57, ал.1 от Наредбата противоречи на чл.133, ал.1 от ЗУО, че чл.57, ал.2 от Наредбата противоречи на чл.133, ал.2 от ЗУО, а ал.3 на чл.57 от Наредбата на чл.133, ал.4 от ЗУО. Излага се становище, че чл.58, ал.2 от Наредбата противоречи на чл.134, ал.2 от ЗУО. Навеждат се доводи че чл.59, ал.1 от Наредбата противоречи на 136, ал.1 от ЗУО, а ал.2 на чл.59 от Наредбата на разпоредбата на чл.136, ал.2 от ЗУО. Предлага се протестираните разпоредби да бъдат отменени като незаконосъобразни.  Претендира се присъждане на направените по делото разноски.
В съдебно заседание протестиращият прокурор- Пламен Трифонов  при Районна  прокуратура- Попово поддържа изцяло протеста на изложените в него доводи. Претендира присъждане на направените по делото разноски.
Ответникът по протеста – Общински съвет-Опака, представлявано от неговия председател не изпраща представител и не ангажира писмено становище.
 Представителят на Окръжна прокуратура гр.Търговище-прокурор Васил Ангелов счита подадения протест за основателен. Дава заключение че протестираните разпоредби следва да бъдат отменени като незаконосъобразни.
 Настоящият състав на съда, след проверка на протеста, установи следното:
Предмет на оспорване по настоящото дело са разпоредби на подзаконов нормативен акт - Наредба на Общински съвет-Опака.  Оспорването или протестирането на акта по съдебен ред, съгл.187, ал.1 от АПК, не е обвързано с преклузивен срок, а съгласно чл.186, ал.2 от АПК по отношение на прокурора, подал протеста е налице активна процесуална легитимация. Предвид това протеста е процесуално допустим.
Съдът, след като прецени  събраните по делото доказателства приема за установено от фактическа страна следното:
На 11.05.2016г . с докладна записка с рег.№.10-03-37/18.04.2016г. на кмета на Община Опака до Общински съвет-Опака е внесен проект за приемане на нова Наредба за управление на отпадъците на територията на Община Опака. Към проекта не са представени мотиви въпреки дадените от съда указания с Определение №301/12.09.2019г.
 На 27.05.2016г. е проведено заседание на Общински съвет-Опака при кворум 12 общински съветника при общ брой на съветниците - 13. На заседанието съгласно т.3 от приетия дневен ред е обсъден внесеният проект на Наредба за управление на отпадъците на територията на Община Опака /Наредбата/. С Решение № 76 Общински съвет-Опака с 11 гласа “за” и 1 „въздържал се“, е приел окончателният проект на гореописаната Наредба. За проведеното заседание и взетите решения е изготвен Протокол № 8/27.05.2016г. Протоколът и текстът на Наредбата са удостоверени с подписа на председателя на Общинския съвет-Опака.
 По жалба на „Рейсър Ауто“ ЕООД, ЕИК-201327590 с Решение №13от 25.09.2019г. по ад.д.№181/2019г. Административен съд –Търговище вече е отменил като незаконосъобразна разпоредбата на чл.26 от Наредба за управление на отпадъците на територията на Община Опака. Решението е влязло в законна сила към 16.10.2019г.
Протестираната разпоредба на чл.9,т.20 от Наредбата  въвежда забрана на територията на Община Опака „…Извършване на дейностите по събиране, транспортиране, временно съхраняване и разкомплектоване на ИУМПС и оползотворяване и/или обезвреждане на образуваните отпадъци от МПС от лица, които не притежават разрешение по чл.35 от ЗУО…“
Протестираната разпоредба на чл.31, ал.1 от Наредбата  регламентира, че „Дейностите по събиране, съхранение, преработване и/или обезвреждане на обработени масла и отпадъчни нефтопродукти, имат право да извършват само лица, притежаващи съответно комплексно разрешително или разрешително по чл.35 от ЗУО…“.
Протестираната разпоредба на чл.33 от Наредбата  е със съдържание ..Дейностите по събиране, съхранение, преработване или обезвреждане на ИУГ се извършват от лица, притежаващи разрешително по чл. 35 от ЗУО...“.
Съгласно чл.22 ал.1 от Наредбата „..Възложителите на строителни и монтажни работи по смисъла на пар. 5, т. 40 от Допълнителните разпоредби на ЗУТ, с изключение на текущи ремонти, и възложителите на премахване на строежи, възлагат изготвянето на план за управление на строителни отпадъци в обхват и съдържание, определени с наредбата по чл. 43, ал. 4 от ЗУО…“.
Протестираните разпоредби на чл.22, ал.2, ал.3 и ал.4 от Наредбата регламентират следното „…(2) Изискването по ал. 1 не се прилага за:
1. премахване на сгради с разгъната застроена площ (РЗП)  по-малка от 100 кв. м; 2.реконструкция и основен ремонт на строежи с РЗП, по-малка от 500 кв. м;
2. промяна предназначението на строежи с РЗП, по-малка от 500 кв. м;
3. строеж на сгради с РЗП, по-малка от 300 кв. м;
4. премахване на негодни за ползване или застрашаващи безопасността строежи, когато е наредено по спешност от компетентен орган;
(3) Планът по ал. 1 се включва в обхвата на инвестиционните проекти по глава осма от ЗУТ, а за обектите, за който не се изисква одобрен инвестиционнен проект, се изготвя като самостоятелен план.
(4) Плановете за управление на строителни отпадъци се одобряват:
1. за строежи, за които се изисква одобрен инвестиционен проект - като част от процедурата за съгласуване и одобряване на инвестиционни проекти по реда на глава осма, раздел II от ЗУТ;
2. за обекти, за които не се изисква одобрен инвестиционен проект - от Кмета на Община Опака или оправомощено от него длъжностно лице“.
Разпоредбите на чл.57,чл.58 и чл.59 систематично са поставени в Глава четиринадесета на Наредбата озаглавена „Административно-наказателни разпоредби“.
Протестираните разпоредби на чл.57, ал.1,ал.2 и ал.3 от Наредбата са със следното съдържание „…(1) Наказва се с глоба от 300 до 1000 лв. физическо лице, което:
1. изхвърля отпадъци на неразрешени затова места:
2. предава отпадъци на лица, които не притежават разрешение, комплексно разрешително или регистрационен документ по чл. 35 от ЗУО в случаите, когато такива се изискват.
3. не предаде излязло от употреба моторно превозно средство на площадки за съхраняване или в центрове за разкомплектоване или него съхранява на имот, негова собственост.,
4. не изпълнява разпоредбите за повторна употреба, рециклиране и оползотворяван па строителни отпадъци:
(2) За явно маловажни случаи на административни нарушения по ал. 1, т. 1-4 установени при извършването им, овластените затова органи налагат на местонарушението глоби в размер от 10 лв. до 50 лв. срещу издаване на фиш по реда на закона за административните нарушения и наказания.
(3) Наказва се с глоба от 2000 лв. до 3500 лв. физическо лице, което нерегламентирано изгаря или извършва друга форма на нерегламентирано третиране на отпадъци…“
Протестираната разпоредба на чл.58, ал.2 от Наредбата е със съдържание „…(2) Наказва се с имуществена санкция в размер от 10 000 лв. до 25 000 лв. едноличен търговец или юридическо лице, което:
1, изхвърля опасни отпадъци на неразрешени за това места:
2. нерегламентирано изгаря или извършва друга форма на нерегламентирано третиране на опасни отпадъци…“.
Протестираните разпоредби на чл.59, ал.1 и ал.2 от Наредбата са със следното съдържание „…(1) Наказва се с имуществена санкция в размер от 3000 лв. до 5 000 лв. едноличен търговец или юридическо лице, което:
1. нарушава разпоредбите относно събирането, включително разделното, съхраняването, транспортирането или третирането на битови или строителни отпадъци;
2. нарушава изискванията за разделно събиране, транспортиране или третиране на отпадъци според вида, свойствата и съвместимостта на отпадъка.
(2) Наказва се с имуществена санкция в размер от 7000 лв. до 10000 лв. едноличен търговец иди юридическо лице, което:
1. събира, транспортира или третира отпадъци без разрешение или регистрационен документ съгласно чл. 35 от ЗУО, когато такъв се изисква;
2. не изпълнява условията, определени в разрешението по чл. 35 от ЗУО…“.
При така установеното, настоящият съд  след като обсъди доводите на страните приема следното:
Разпоредбата на чл.26 от Наредбата вече е отменена с влязло в сила Решение №135/  25.09.2019г. по ад.д.№181/2019г. Административен съд –Търговище. Предвид това протестът в тази му част следва да бъде оставен без разглеждане като недопустим поради липса на предмет и правен интерес и производството  в тази му част прекратено.
По отношение на останалите протестирани разпоредби, при служебен контрол, съгласно чл.168, ал.1 от АПК, приложима субсидиарно по силата на чл.196 от АПК  съдът намира следното:
Въпреки дадените с Определение №301/12.09.2019г.  указания по делото не са представени мотивите към текста на нормативния акт, с който са приети оспорените разпоредби, които да се съдържат отделно и да са със съдържанието по чл.28, ал.2 от ЗНА, в приложимата редакция. По делото не са ангажирани доказателства и за спазването на изискването на чл.26, ал.2 от ЗНА, съгласно което преди внасянето на проекта на нормативния акт за приемането му от компетентния орган, съставителят на проекта го публикува в интернет страницата на съответната институция, заедно с мотивите, съответно доклада, като на заинтересованите лица се предоставя най-малко 14 дневен срок за предложения и становища по проекта.
Предвид изложеното съдът приема за недоказано по делото, че разпоредбите, предмет на настоящото производство са издадени при спазване на всички процесуални правила, което е достатъчно основание за тяхната отмяна.
Независимо от гореизложеното, по отношение на съответствието на протестираните разпоредби с материалния закон, съдът намира и следното:
В протестираните разпоредби на чл.9, т.20чл.31,ал.1, чл.33 от Наредбата не е отчетен и разграничен специалния режим, уреден в чл.35, ал.2,т.2-5, включително и за дейностите по пар.1,т.41 и т.43 от ДР на ЗУО, който по своята същност не е разрешителен , а регистрационен. Общински съвет Опака, в противоречие със ЗУО и ЗООС, е въвел изискване за притежание на разрешително /лиценз/ за дейности, които съгласно закона подлежат само на регистрация.
По изложените съображения настоящата съдебна инстанция намира, че разпоредбите на чл.9, т.20чл.31,ал.1, чл.33 от Наредбата са незаконосъобразни, като издадени в противоречие на нормативен акт от по-висока степен, поради което същите следва да бъдат отменени.
В нормите на чл. 15, ал. 1, т. 1, т. 3, т. 4, т. 5 и т. 10 от Наредба за управление на строителните отпадъци и за влагане на рециклирани строителни  материали /приета с ПМС № 267 от 5.12.2017 г., обн., ДВ, бр. 98 от 8.12.2017 г./ е предвидено, че: “План за управление на строителните отпадъци не се разработва и не се прилагат изискванията на тази глава при:
1. премахване на сгради с разгъната застроена площ (РЗП), по-малка
от 300 кв. м;…
3. реконструкция и основен ремонт на строежи с РЗП, по-малка от 700 кв. м;
4. промяна на предназначението на строежи с РЗП, по-малка от 700 кв. м;
5. строеж на сгради с РЗП, по-малка от 700 кв. м;…
10. премахване на негодни за ползване или застрашаващи безопасността строежи, когато е наредено по спешност от компетентен орган, с РЗП, по-малка от 300 кв. м:..“
С протестираната разпоредба  на чл.22, ал.2 от Наредбата се въвеждат  по-големи ограничения по отношение на размера на РЗП на строежите, от регламентираните в чл. 15, ал. 1, т. 1, т. 3, т. 4, т. 5 и т. 10 от Наредба за управление на строителните отпадъци и за влагане на рециклирани строителни  материали /приета с ПМС № 267 от 5.12.2017 г., обн., ДВ, бр. 98 от 8.12.2017 г./, което се явява в противоречие на уредба, регламентирана в по-висок по степен нормативен акт. По изложените съображения горепосочената разпоредба на наредбата следва да бъде отменена като противоречаща на нормативен акт от по-висока степен.
Съобразно текста на чл. 156б ЗУТ преди откриването на строителната площадка и/или преди започването на дейностите по изграждане или премахване на строежвъзложителят внася за одобряване в общината1. план за управление на строителните отпадъци в случаите, когато се изисква по Закона за управление на отпадъците; 2. план за безопасност и здраве, като съгласно чл. 156б, ал. 2 ЗУТ планът по ал. 1, т. 1 се одобрява при условията и по реда на Закона за управление на отпадъците, а планът по ал. 1, т. 2 се одобрява от кмета на общината или от оправомощено от него длъжностно лице в 14-дневен срок от внасянето му. Същевременно чл. 11, ал. 4 ЗУО предвижда, че плановете за управление на строителни отпадъци, когато не са одобрени по реда на чл. 156б, ал. 6 от Закона за устройство на територията, се одобряват от кмета на общината или оправомощено от него длъжностно лице по искане на възложителя на строежа след влизането в сила на разрешението за строеж и преди откриването на строителната площадка и/или преди започването на дейностите по изграждане или премахване на обект по ал.1.  Всъщност тук се касае за  чл. 156б, ал. 7 от ЗУТ, съгласно която по искане на възложителяплановете по ал. 1 могат да бъдат одобрени от главния архитект на общината заедно с инвестиционния проект и вписани в разрешението за строеж.  При това положение двата закона изрично са указали кои са компетентните органи за одобряване на плана за управление на строителните отпадъци, като с разпоредбата на чл.22,ал.3 и ал.4 от Наредба недопустимо се ограничават вече законодателно разписаните възможности за компетентност на органите и избор на същите от възложителя. По изложените съображения горепосочените разпоредби на Наредбата следва да бъдат отменени, като противоречащи на нормативен акт от по-висока степен.
На основание всичко гореизложено съдът намира разпоредбите на  чл.9, т.20чл.31,ал.1, чл.33, чл.22, ал.2,ал.3 и ал.4 от Наредбата за постановени не само при допуснати съществени нарушения на процесуалните правила, но и в противоречие на нормативен акт от по-висока степен и като такива следва да бъдат отменени.
По отношение на протеста в частта му по  чл.57, ал.1, ал.2,ал.3, чл. 58, ал. 2,чл.59,ал.1 и ал.2 от Наредбата, съдът намира следното:
Протестираната разпоредба на чл.57, ал.1 от Наредбата противоречи на чл.133, ал.1 от ЗУО, като ограничава кръга на наказуемите административни нарушения. В чл.57, ал.1, т.1 са изключени регламентираните в чл.133 ,ал.1, т.1 от ЗУО - “или в съдове или торби, различни от определените от общината...“/. Нарушенията по т.4,т.6 и т.7 от чл.133 от ЗУО не са уредени в посочената разпоредба на Наредбата.
Протестираната разпоредба на чл.57, ал.2 от Наредбата, регламентира кръг на маловажните случаи по ал.1, който се разграничава от кръга маловажни случаи по чл.133, ал.2 от ЗУО, което е в пряко противоречие на норма от по-висок нормативен акт.
Протестираната разпоредба на чл. 57, ал. 3 от Наредбата  противоречи на чл. 133, ал. 4 от ЗУО. И двете разпоредби третират „физическо лице, което нерегламентирано изгаря или извършва друга форма на нерегламентирано третиране на отпадъци“. Съгласно разпоредбата обаче на  чл. 57, ал. 3 на Наредбата наказанието е  от 2000 до 3500 лева, а съгласно чл. 133, ал. 4 от ЗУО наказанието е от 2000 до 5000 лева. С определянето на по-нисък максимален праг на наказанието, нормата на чл. 57, ал. 3 на Наредбата се намира в противоречие на законовата норма на 133, ал. 4 от ЗУО.
Протестираната  разпоредба на чл. 58, ал. 2 от Наредбата противоречи на чл. 134, ал. 2 от ЗУО. Двете  разпоредби наказват “едноличен търговец или юридическо лице,което:
1. изхвърля опасни отпадъци на неразрешени за това места;
2. нерегламентирано изгаря или извършва друга форма на нерегламентирано третиране на опасни отпадъци.“
Предвиденото по Наредбата наказание е  имуществена санкция от 10000 до 25000 лв,. Съгласно  чл. 134, ал, 2 от ЗУО наказанието в  такива случай е имуществена санкция от 10000 до 50000 лв. С определянето на по-нисък максимален праг на наказанието нормата на чл. 58, ал. 2 от Наредбата противоречи на чл. 134, ал. 2 от ЗУО.
Протестираната разпоредба на чл. 59, ал. 1 от Наредбата противоречи на чл. 136, ал. 1 от ЗУО. Двете разпоредби наказват деянието на „едноличен търговец или юридическо лице, което:
1. нарушава разпоредбите относно събирането, включително разделното, съхраняването, транспортирането или третирането на битови или строителни отпадъци;
2. нарушава изискванията за разделно събиране, транспортиране или третиране на отпадъци според вида, свойствата и съвместимостта на отпадъка;“, но по различен начин: Наредбата урежда имуществена санкция от 3000 до 5000 лв, въпреки  регламентацията в чл. 136, ал. 1 от ЗУО, съгласно която се  предвижда имуществена санкция  от 3000 до 10000 лв. С определянето на по-нисък максимален праг на наказанието, нормата на чл. 59, ал. 1 от Наредбата  противоречи на чл. 136, ал. 1 от ЗУО.
Протестираната разпоредба на чл. 59, ал. 2 от Наредбата противоречи на чл. 136, ал. 2 от ЗУО. Двете разпоредби наказват „едноличен търговец или юридическо лице, което:
1. събира, транспортира и/или третира отпадъци без разрешение или регистрационен документ съгласно чл. 35 от ЗУО, когато такъв се изисква;
2. не изпълнява условията, определени в разрешението по чл. 34 от ЗУО.“
В тези случаи обаче, чл. 59, ал. 2 от Наредбата предвижда имуществена санкция от 7000 до 10000 лв, въпреки  регламентацията в чл. 136, ал. 2 от ЗУО, съгласно която се  предвижда имуществена санкция  от  от 7000 до 20000 лв. С определянето на по-нисък максимален праг на наказанието нормата на чл. 59, ал. 2 от Наредбата  противоречи на чл. 136, ал. 2 от ЗУО.
Едновременно с гореизложеното настоящият съд намира, че разпоредбата на чл.22 ал.1 от ЗУО не предоставя правомощия на Общинския съвет по определяне на наказания за извършени нарушения по Наредбата. Така уредените в Наредбата с гореизброените протестирани разпоредби деяния като нарушения и предвидените за тях санкции, вече са регламентирани с нормативен акт от по- висока степен, какъвто е ЗУО. Преуреждайки тези обществени отношения, Общински съвет Опака е иззел изключителната компетентност на други органи. Съгласно  чл. 2, ал. 1 от Закона за административните нарушения и наказания (ЗАНН) деянията, които съставляват административни нарушения, и съответните за тях наказания, се определят само със закон. Следователно само деяние, което законодателят е определил като административно нарушение и за което е определил съответното наказание може да бъде законосъобразно наложено.
Недопустимо е с Наредба на Общински съвет да се уреждат обществени отношения, регламентирани с актове от по-висока степен и за регламентирането, на които не е налице законова делегация на общинския съвет. Липсата на законово определена компетентност за издаването на даден административен акт прави последният нищожен. Предвид това, че по отношение на разпоредбите на чл.57, ал.1, ал.2,ал.3, чл. 58, ал. 2,чл.59,ал.1 и ал.2 от Наредбата е налице по-тежък порок-нищожност следва същите да бъдат прогласени като нищожни.
При този изход на съдебния спор на основание чл.143, ал.1 от АПК на Районна прокуратура –Попово следва да бъдат присъдени разноски в размер на 20 лева.
Воден от горното, на основание чл.159,т.1, т.4 от АПК, във вр. чл.196 чл.193, ал.1,пр.3 от АПК, съдът
 
 Р  Е  Ш  И  :
 
ОСТАВЯ БЕЗ РАЗГЛЕЖДАНЕ протестът на прокурор-Пламен Трифонов  при Районна  прокуратура- Попово срещу  разпоредбата на чл.26 от Наредба за управление на отпадъците на територията на Община Опака, приета с Решение № 76/27.05.2016г. по Протокол № 8/27.05.2016г. на Общински съвет-Опака и прекратява производството в тази му част.
ОТМЕНЯ  по протест на прокурор-Пламен Трифонов  при Районна  прокуратура- Попово разпоредбите на чл.9, т.20чл.31,ал.1, чл.33, чл.22, ал.2,ал.3 и ал.4 от Наредба за управление на отпадъците на територията на Община Опака, приета с Решение № 76/27.05.2016г. по Протокол № 8/27.05.2016г. на Общински съвет-Опака.
ОБЯВЯВА НИЩОЖНОСТ  на разпоредбите на чл.57, ал.1, ал.2,ал.3, чл. 58, ал. 2, чл.59, ал.1 и ал.2 от Наредба за управление на отпадъците на територията на Община Опака, приета с Решение № 76/27.05.2016г. по Протокол № 8/27.05.2016г. на Общински съвет-Опака.
ОСЪЖДА Общински съвет-Опака да заплати на  Районна  прокуратура- Попово  разноски по делото в размер на 20/двадесет/ лева.
Решението подлежи на обжалване и протестиране пред Върховния административен съд в 14-дневен срок от неговото съобщаване.
Решението да се обнародва по реда на чл.194 от АПК, при неподаване на касационни жалби или протест или при тяхното отхвърляне от ВАС.
Препис от настоящото решение да се изпрати на страните.
 
ПРЕДСЕДАТЕЛ:                             ЧЛЕНОВЕ: 1.               2.

Решението не е влязло в законна сила.